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最高法院案例:街道办事处是否具有行政诉讼主体资格?
浏览次数:125次 更新时间:2017-11-30

 
【裁判要点】

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定,街道办事处是下级人民政府的派出机关,属于依法享有行政职权,能够独立对外承担法律责任的行政主体。再根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。因此,街道办事处具备行政诉讼被告的主体资格。

 

【裁判文书】最高人民法院(2016)最高法行申285号行政裁定

【案由】行政命令

 

【当事人】

再审申请人(一审原告、二审上诉人)牡丹江桦橡物业管理有限责任公司。住所地:黑龙江省牡丹江市阳明区桦林镇。

法定代表人巴士全,执行董事。

被申请人(一审被告、二审上诉人)黑龙江省牡丹江市阳明区人民政府。住所地:黑龙江省牡丹江市阳明区光华街。

法定代表人赵会平,区长。

委托代理人王永远。

 

【诉讼由来】

再审申请人牡丹江桦橡物业管理有限责任公司(以下简称桦橡物业公司)因诉被申请人黑龙江省牡丹江市阳明区人民政府(以下简称阳明区政府)侵犯企业经营自主权一案,不服黑龙江省高级人民法院于2015年12月18日作出的(2015)黑行终字第16号行政裁定,向本院申请再审。本院于2016年2月25日立案受理,依法组成合议庭审查。案件现已审查终结。

 

【一审】

2003年7月24日,牡丹江市人民政府就桦林集团有限责任公司企业办社会分离工作,召开市长办公会议,决定将桦林集团所属的城管监察中队、房地产管理室、卫生垃圾清扫清运的职能合并,成立物业管理公司,其职能、职权划归阳明区政府管理;所涉及的人员纳入分流范围,由阳明区政府组建物业管理公司时优先聘用;市房产局对组建物业管理公司予以支持和帮助并在行业上给予指导;垃圾处理所需费用在物业费中支付,由市建设局会同阳明区政府进行测算,不足部分由市、区两级财政适当给予补贴。2003年11月13日,分离后的桦橡物业公司拟定公司章程,选举巴士全为公司执行董事、经理;巴士全出资30万元、栾英华出资20万元,申请设立登记。2003年12月8日,牡丹江市工商行政管理局向桦橡物业公司颁发企业法人营业执照,公司类型为有限责任公司(自然人投资或控股),经营范围为物业管理叁级、市场管理、市场场地设施租赁,注册及实收资本50万元,法定代表人巴士全。2006年,巴士全因病住院,时任桦橡街道办事处(以下简称桦橡街道办)主任郭祥民接管并主持桦橡物业公司工作。后,郭祥民因挪用公款和受贿被判处有期徒刑3年,巴士全要求恢复其在桦橡物业公司的职务及权利。2009年9月25日,桦橡街道办事处党工委作出《关于物业公司巴士全要求恢复其职责的情况研究决定》,主要内容为:区纪检委尚未形成结案通报,巴士全不适合恢复工作;桦橡物业公司账目已由区监察局统一封存,现桦橡物业公司财务由办事处协管,不适合移交管理;决定暂不对桦橡物业公司管理、财务、人事任免权移交巴士全管理。2010年5月15日,桦橡街道办提出《关于对物业公司遗留问题的处理意见》(以下简称《处理意见》),请求阳明区政府授权桦橡街道办接管桦橡物业公司。2010年9月29日,中国共产党牡丹江市阳明区委员会下发《中共阳明区委员会关于桦林镇与桦橡街道机构改革的通知》,决定将桦橡街道办并入桦林镇,实行一套人马两块牌子,桦林镇对外挂桦橡街道办牌子。桦橡物业公司以桦橡街道办为被告,提起侵犯经营自主权纠纷之诉,牡丹江市中级人民法院于2011年11月2日作出(2011)牡商初字第39号民事裁定,认为桦橡物业公司与桦橡街道办之间系行政管理关系,侵犯经营自主权纠纷应提起行政诉讼,裁定驳回桦橡物业公司的起诉。桦橡物业公司向牡丹江市中级人民法院提起本案诉讼,请求判令阳明区政府停止侵害自主经营权,返还公司账簿及资金,赔偿损失500万元。另查明,2015年9月1日,本案一审中,阳明区政府向牡丹江市中级人民法院出具证明,证明桦橡街道办并入桦林镇,原桦橡街道办权利义务由桦林镇承担。

牡丹江市中级人民法院(2015)牡行初字第2号行政裁定认为,2010年5月15日,桦橡街道办作出《处理意见》。中国共产党牡丹江市阳明区委员会下发通知“决定将桦橡街道办并入桦林镇。”阳明区政府出具证明,原桦橡街道办权利义务由桦林镇承担。经庭审向桦橡物业公司释明要求其变更被告,但该公司明确表示拒绝变更。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(三)项的规定,裁定驳回桦橡物业公司的起诉。

【二审】

桦橡物业公司不服,提起上诉。

黑龙江省高级人民法院(2015)黑行终字第16号行政裁定认为,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定,桦橡街道办是阳明区政府的派出机关,具备独立承担法律责任的能力,且桦橡物业公司无证据证明所诉行政行为是桦橡街道办受阳明区政府委托作出,一审法院经释明,桦橡物业公司拒绝变更被告,一审裁定驳回其起诉并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

 

【再审理由和请求】

桦橡物业公司申请再审称:1.桦橡街道办是阳明区政府依职权设立的,是阳明区政府的下设机构,其所有职权全部都是阳明区政府授权的。阳明区政府是适格被告,桦橡街道办不具有独立的诉讼主体资格。2.根据《牡丹江市人民政府市长办公室会议纪要》,桦橡物业公司的职能权限划归阳明区政府管理,而桦橡街道办本身并无管理权。桦橡街道办对桦橡物业公司的经营管理进行干预与操控,阳明区政府默示与支持,是授权的表示。3.桦橡街道办与桦林镇合并是虚假的,该办事处仍使用原公章。被诉行政行为发生时,桦橡街道办没有归入桦林镇,属阳明区政府管辖,应以阳明区政府为被告。请求撤销一、二审裁定,依法改判或发回重审。

阳明区政府提交书面答辩意见称:1.街道办事处依法在自身职责范围内开展工作,其所有职权并非基于政府授权。2.桦橡物业公司认为《牡丹江市人民政府市长会议纪要》是证明阳明区政府授权的证据,于法无据。3.桦橡物业公司认为桦橡街道办与桦林镇合并是虚假的,违背客观事实。4.一、二审裁定适用法律正确,应予维持。

 

【再审裁判理由和结果】

本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(七)项规定,认为行政机关侵犯其经营自主权的,法人或者其他组织可以提起行政诉讼。第四十九条规定,提起行政诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据。本案中,桦橡物业公司一审的诉讼请求是:判令阳明区政府停止侵害其经营自主权,返还其公司账簿及账簿上的资金,赔偿其损失,并未明确具体是哪一个行政行为侵犯了其经营自主权,被诉行政行为不明确。一审认定本案的被诉行政行为是2010年5月15日桦橡街道办作出的《处理意见》。鉴于一、二审过程中,双方当事人均未对一审确定的被诉行政行为提出异议,并就该行政行为进行了上诉和答辩,本院对一审确认的被诉行政行为予以认可。但是,《处理意见》明确:“办事处通过向主管领导汇报后研究决定提出如下建议”,实质上是行政机关内部下级向上级的请示行为,并未对外发生法律效力,未对桦橡物业公司的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定,《处理意见》不属于行政诉讼的受案范围。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定,街道办事处是下级人民政府的派出机关,属于依法享有行政职权,能够独立对外承担法律责任的行政主体。桦橡街道办是阳明区政府的派出机关,属于能够独立承担法律责任的行政主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政行为是桦橡街道办作出的《处理意见》,桦橡街道办应当是本案的适格被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(三)项规定,错列被告且拒绝变更的,人民法院已经立案的,应当裁定驳回起诉。桦橡物业公司以阳明区政府为被告提起本案诉讼,被告不适格。经释明桦橡物业公司拒绝变更被告,一、二审裁定驳回其起诉符合法律规定。

应当指出的是,根据桦橡物业公司主张的事实,有可能存在桦橡街道办在该公司法定代表人巴士全生病之后,接管桦橡物业公司,侵犯公司经营自主权的行为。桦橡物业公司在明确侵权的被诉行政行为之后,依法向人民法院提起行政诉讼,经审查符合法定起诉条件的,人民法院应当依法受理。

综上,桦橡物业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

驳回桦橡物业公司的再审申请。

 

【合议庭成员】 郭修江  李明义汪国献

【裁判日期】  2016年5月24日






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